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Notable abandono de deberes al banquillo

Notable abandono de deberes al banquillo

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Desde que se aplica la Ley 18.695, hay 26 alcaldes destituidos. Pero, como toda norma, requiere avanzar en dar claridad y despejar vacíos que la Ley pudiera tener y, evitar con ello, situaciones de impunidad o de aplicación abusiva o insuficiente de la Ley. Para ello hoy se discuten propuestas de modificación en el Congreso.

Desde 1992, cuando entró en vigencia la Ley Orgánica de Municipalidades, 26 alcaldes han sido destituidos por notable abandono de deberes y, cerca de 200 han sido acusados en algún momento de sus mandatos o poco después de haberlos dejado. Esto implica que, todas las autoridades comunales y las ciudadanías que representan, se pregunten más de una vez si aquello podría suceder en su comuna. Al mismo tiempo, la opinión pública, los abogados y expertos se preguntan si el juicio político a alcaldes, y desde 2014 con la modificación de la Ley 20.742 también a concejales, está cumpliendo los objetivos que el legislador tuvo en vista al momento de crear esta figura. Esto es, asegurar que las autoridades municipales sean responsables por sus acciones u omisiones generadas en el desempeño de la función pública. O sea, la responsabilidad política.

Con esto se enfrenta las faltas que no son necesariamente penales y administrativas, porque notable abandono de deberes existe cuando, por negligencia inexcusable o proceder doloso, un alcalde no cumple con las obligaciones que le imponen la Constitución Política y las leyes, y de ello se sigue un inevitable perjuicio para los intereses de la comunidad o de la municipalidad respectiva.

Los funcionarios de los distintos Tribunales Electorales Regionales (TER) que atendieron las consultas de Chilelocal, dicen que el requerimiento por cese no es habitual. La cifra de 189 apelaciones vistas por el TRICEL entre 1992 y 2018 lo demuestra (ver recuadro). Y la causal siempre es la misma, porque los hechos deben enmarcarse específicamente en lo que señala la Ley. Esto es que, para que se genere un notable abandono de deberes deben darse algunos de los siguientes elementos: existencia de irregularidades inexcusables que infringen deberes u obligaciones previstas en la ley o la Constitución; irregularidades manifiestas, reiteradas y graves; perjuicio en la satisfacción de las necesidades básicas de la comunidad local; grave detrimento al patrimonio municipal; afectación al regular funcionamiento de los servicios; el no pago reiterado, oportuno e íntegro de cotizaciones previsionales, de parte del alcalde.

“Si bien el notable abandono de deberes es (causal) genérico, porque no hay un catálogo de conductas específicas, está constituido por vulnerar cualquiera de las obligaciones que le establece la Ley. Por ejemplo, si el alcalde no hace la cuenta pública, que es una obligación establecida por la Ley. Si no lo hace, es una infracción. Pero si no lo hace varias veces ahí es notable. O, por ejemplo, si no hace la cuenta pública, por un lado; si no aprueba el presupuesto el 15 de diciembre, sin el cual no puede ejecutar al año siguiente; y si además no aprueba el Plan Anual de Desarrollo de la Educación Municipal (PADEM) al 15 de septiembre, ya habría tres hechos que son obligaciones importantes que le establece la Ley. Entonces, aquí habría una conducta reiterada, habría un abandono de funciones establecidas por la Ley que es notable porque son instrumentos importantes”, explica Alejandro Carrasco Blanc, abogado del Departamento Jurídico de la Municipalidad de San Antonio.

De acuerdo a la experiencia de los abogados especialistas en Derecho Municipal consultados, las causales más recurrentes que se plantean en requerimientos por presuntas situaciones de notable abandono de deberes, dicen relación con no hacer sumarios; en casos de licitaciones; y el no pago de las cotizaciones previsionales. Los municipios son quienes atienden directamente las necesidades de la ciudadanía, pero están entre las instituciones que tienen peor imagen en cuanto a transparencia y probidad, por ello esta institución adquiere cada vez más relevancia. De hecho, en 2018, el Consejo Para la Transparencia indicaba que, por incumplimientos en solicitudes de acceso a la información, “en el caso de las entidades sumariadas entre 2009 y 2018, destacan en este ranking los municipios con un 71%, seguidos por las corporaciones municipales con un 18%, y los hospitales con un 2%”. Y por su parte, la encuesta anual del Instituto Libertad y Desarrollo, estableció que “las municipalidades, Cámara de Diputados y Carabineros lideraron el ranking de instituciones con mayor percepción de corrupción”.

El vaso medio vacío de la Ley.

La cuestión es si la Ley cumple o no sus objetivos. La evaluación entre los juristas del sector es más bien positiva, pero cada uno tiene planteamientos distintos respecto de lo que creen debería mejorar, porque es claro que hay necesidades de regulación cada vez mayores.

Lo bueno: Rodrigo Barrientos, abogado de la Asociación Chilena de Municipalidades (ACHM), considera que la última modificación a la Ley “fue positiva, porque hasta ese momento el alcalde acusado en juicio de remoción, solo podía ser destituido o absuelto, independiente de la gravedad o de la multiplicidad de la falta o hechos cometidos. Hoy esa posibilidad está graduada por cuanto se aplican por el TER correspondiente las causales del Estatuto Administrativo, que en este caso pueden variar desde una censura, una multa en sueldo, suspensión en el empleo por un plazo, o destitución en el caso más grave. Por lo tanto, eso permite flexibilizar las sanciones, de acuerdo a la gravedad de los hechos cometidos por el alcalde”. En ello coinciden todos los consultados. Pero se requiere hacer ajustes. El abogado Juan Carlos Manríquez, considera que se podría mejorar “por la vía de hacer un poco más responsable al Concejo en el resultado de la conducción de la administración municipal. Por otro lado, creo que también habría que dejar más en claro cuáles son las facultades que tienen los municipios en el uso de las distintas partidas presupuestarias”. Apunta, además, a “un gran problema que provoca también algunas distorsiones”, cuando el Estado o el Parlamento genera nuevas competencias a los municipios y no necesariamente están financiadas en su integridad.

“Esta es una opinión muy personal. Y del lado político que sea, usted va a ver a los alcaldes desfilando ante el Ministerio de Hacienda, ante la Subsecretaría de Desarrollo Regional, ante los gobiernos regionales, gestionando fondos. Y ahí aparece un área gris que parece no ser muy recomendable. Eso hace que los municipios y los alcaldes terminen dependiendo demasiado de la influencia política de quien maneja la cartera y la billetera fiscal temporalmente. Eso me parece que es un tema que hay que tomarse más en serio”. Juan Carlos Manríquez.

Otro jurista experto en esta materia es Rodrigo Flores, quien “mejoraría el tema de la iniciativa para recurrir al Tribunal Electoral. De partida, se requiere un tercio de los concejales en ejercicio, y hay municipalidades en las cuales ese tercio no se da por un asunto político, y nadie juzga al alcalde del punto de vista de la responsabilidad administrativa. Soy partidario, como muchos parlamentarios, de entregar la facultad de fiscalización y las posibilidades de ir al Tribunal Electoral a un concejal”. Agrega que “otro problema que tenemos es quién juzga a los concejales. Hoy la Ley establece que lo puede juzgar el alcalde y otros concejales, pero por qué no pensar en entregar a la ciudadanía una acción pública de remoción de concejales que no ejercen la fiscalización que corresponde a los alcaldes. Nada que sea entregar facultades a la Contraloría. Porque las municipalidades son autónomas, y sobre ellas técnicamente no existe ningún jefe”.

Cristóbal Osorio Vargas es abogado y académico de la Universidad Diego Portales (UDP). A su juicio, es “una buena norma, sin embargo, muchas veces no hay un requerimiento, porque los concejales desarrollan relaciones clientelares con su alcalde”. Por ello, coincide con Flores en cuanto a que “sería bueno eliminar la norma del quórum”, pero Osorio si cree que se podría “establecer que el procedimiento pueda ser llevado por la Contraloría General de la República, cuando los concejales sean negligentes”. A todo ello se debe agregar que la evidente posibilidad de que exista finalidad política en muchos casos que se ventilan en justicia electoral obliga a que el análisis sea riguroso y cuidadoso.